Marco legal del Análisis de Riesgos Ambientales

El artículo 45 de la Constitución Española reconoce el derecho de los ciudadanos a disfrutar de un medio ambiente adecuado como condición indispensable para el desarrollo de la persona, al tiempo que establece que quienes incumplan la obligación de utilizar racionalmente los recursos naturales y la de conservar la naturaleza estarán obligados a reparar el daño causado con independencia de las sanciones administrativas o penales que también correspondan.

Este mandato ha sido objeto de desarrollo a través de diferentes normas jurídicas que, pese a su extensión y actualización, no han sido capaces de prevenir la producción reiterada de accidentes de diversa naturaleza que han tenido gravísimas consecuencias para el entorno natural. Ello pone de manifiesto la necesidad de contar con una legislación ambiental que instrumente nuevos sistemas de responsabilidad que prevengan eficazmente los daños medioambientales y, para los casos en los que estos lleguen a producirse, aseguren una rápida y adecuada reparación.

A esta necesidad responde la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales.

Esta Directiva es el primer texto legislativo comunitario que  positiviza el principio de «quien contamina, paga» como uno de sus objetivos principales. A través de ella se establece un marco común de responsabilidad con el fin de prevenir y reparar los daños causados a los animales, las plantas, los hábitats naturales y los recursos hídricos, así como los daños que afectan a los suelos. El régimen de responsabilidad se aplica a algunas actividades profesionales enumeradas expresamente y, respecto de otras actividades que no se catalogan expresamente cuando el operador incurra en culpa o negligencia.Así, la directiva establece la competencia de las autoridades públicas de velar por que los propios operadores responsables adopten o sufraguen las medidas necesarias de prevención o reparación.El plazo de trasposición venció para los Estados Miembros el 30 de abril de 2007.

De esta forma, con unos cuanto meses de retraso, el 24 de octubre del año 2007, se publicó en el Boletín Oficial del Estado (BOE), la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, en la que se transponía la Directiva 2004/35/CE, incorporando al ordenamiento jurídico español un régimen administrativo de responsabilidad ambiental de carácter objetivo e ilimitado basado en los principios de prevención y de que «quien contamina paga». Se trata de un régimen administrativo en la medida en la que instituye todo un conjunto de potestades administrativas con cuyo ejercicio la Administración pública debe garantizar el cumplimiento de la ley y la aplicación del régimen de responsabilidad que incorpora. Se separa, pues, de la responsabilidad civil clásica en la que los conflictos entre el causante del daño y el perjudicado se dirimen en sede judicial.

La responsabilidad medioambiental es, además, una responsabilidad ilimitada, pues el contenido de la obligación de reparación (o, en su caso, de prevención) que asume el operador responsable consiste en devolver los recursos naturales dañados a su estado original, sufragando el total de los costes a los que asciendan las correspondientes acciones preventivas o reparadoras. Al poner el énfasis en la restauración total de los recursos naturales y de los servicios que prestan, se prima el valor medioambiental, el cual no se entiende satisfecho con una mera indemnización dineraria.

La responsabilidad medioambiental es, por último, una responsabilidad de carácter objetivo en la que las obligaciones de actuación se imponen al operador al margen de cualquier culpa, dolo o negligencia que haya podido existir en su comportamiento. Se completa de esta manera el marco legal de protección de los recursos naturales, pues los daños medioambientales con origen en la comisión de infracciones administrativas o penales ya estaban ​tipificados por las distintas normas sectoriales, las cuales venían estipulando de ordinario la obligación de restitución de los perjuicios derivados de tales actuaciones infractoras. Además, de esta manera se hace efectivo el principio de que «quien contamina paga» al trasladar los costes derivados de la reparación de los daños medioambientales desde la sociedad hasta los operadores económicos beneficiarios de la explotación de los recursos naturales.

La dimensión reparadora de este régimen de responsabilidad medioambiental no debe, en ningún caso, minusvalorar su dimensión preventiva. Al contrario, debe ser objeto de especial atención, tanto en su regulación como en su aplicación administrativa, pues no hay mejor política conservacionista que la política de prevención frente a los daños medioambientales. Esta visión justifica la universalización que de las obligaciones en materia de prevención y evitación de daños medioambientales realiza la ley, haciendo extensiva su adopción para todo tipo de actividades y frente a todo tipo de comportamientos, tanto dolosos o negligentes, como meramente accidentales o imprevisibles.

El 7 de julio de 2011 se publicó en el BOE el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa. Este Real Decreto Ley incorpora 2 novedades importantes para la Ley 26/2007:

1.   Se incluye la posibilidad de que haya actividades o instalaciones que, aunque en el Anexo III de la Ley 26/2007 y en el Anexo de la Orden ARM/1783/2011 (que comentaremos más adelante)están potencialmente obligadas a pasar por el trámite de hacer un Análisis de Riesgos Ambientales (y, en su caso, contratar una garantía financiera), puedan finalmente quedar excluidas cuando esté aprobado el documento de umbrales que está elaborando el ministerio compétete en el seno de la Comisión Técnica de Prevención y Reparación de Daños Medioambientales.

2.  La garantía financiera obligatoria que algunos operadores tienen que suscribir (más adelante trataremos estas garantías) debe incluir la reparación de los daños ocasionados por los incendios, no obligatorio antes de la publicación del Real Decreto Ley.

En el BOE del 23 diciembre de 2008, se publicó el Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental.

Este Reglamento tiene por objeto desarrollar parcialmente la Ley 26/2007, en lo relativo a su capítulo IV, en particular al método para la evaluación de los escenarios de riesgos y de los costes de reparación asociados a cada uno de ellos a los que se refiere el artículo 24, y a sus anexos I, II y VI.

Con esta nueva regulación se pretende culminar la implantación del principio “Quien contamina paga y repara”.

El 29 de Junio de 2011 se publicó la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, por la que se establece el orden de prioridad y el calendario para la aprobación de las órdenes ministeriales a partir de las cuales será exigible la constitución de la garantía financiera obligatoria, previstas en la disposición final cuarta de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental.

Esta orden tiene por objeto establecer el orden de prioridad y el calendario para la aprobación de las órdenes ministeriales previstas en la disposición final cuarta de la Ley 26/2007, en las que se fijará la fecha a partir de la cual será exigible la garantía financiera obligatoria de las actividades económicas y profesionales del anexo III de la misma.